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黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革  推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，健全綠色低碳發(fā)展機制，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機制。《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》發(fā)布，將有力推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型。為何要推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型？推動全面轉(zhuǎn)型難點在哪？如何做好相關(guān)政策銜接？中國環(huán)境報記者專訪了浙江大學(xué)求是特聘教授、城市發(fā)展與低碳戰(zhàn)略研究中心主任石敏俊。

石敏俊，浙江大學(xué)求是特聘教授、城市發(fā)展與低碳戰(zhàn)略研究中心主任，中國優(yōu)選法統(tǒng)籌法與經(jīng)濟數(shù)學(xué)研究會低碳發(fā)展管理專業(yè)委員會副理事長，近年來主持國家自然科學(xué)基金重點項目“溫室氣體減排、空氣污染治理的健康效益與協(xié)同政策設(shè)計”。

中國環(huán)境報：2023年7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》，黨的二十屆三中全會提出，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機制，從“逐步轉(zhuǎn)向”到“全面轉(zhuǎn)型”，這種變化的背后，是基于哪些考量？

石敏俊：這反映出黨中央充分認識到，當前實現(xiàn)能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型的緊迫性和重要性，碳排放雙控被提到了更高的高度。

2030年前碳達峰的目標已經(jīng)明確，這幾年受諸多因素影響，我國減碳形勢有所反復(fù)，實現(xiàn)碳達峰目標面臨很大挑戰(zhàn)，任務(wù)十分艱巨。推動碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型越來越緊迫、越來越重要。

相對于能耗雙控，碳排放雙控覆蓋面更廣、涉及的企業(yè)更多，能夠更好地推動經(jīng)濟社會發(fā)展的全面綠色低碳轉(zhuǎn)型。

碳排放雙控與碳市場手段結(jié)合起來能夠達到更好地降低碳排放的效果。碳市場是利用經(jīng)濟手段引導(dǎo)企業(yè)降低碳排放，但除非碳價特別高，否則企業(yè)減排動力有限。而碳價過高的話，又會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響。因此，實施碳排放雙控就變得很重要。將經(jīng)濟手段與行政手段匹配起來，才能更好地推動地方綠色低碳轉(zhuǎn)型。

剛剛發(fā)布的《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》中強調(diào)，“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展約束性指標，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標，這個就是全面轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)。

中國環(huán)境報：近幾年，為推動從能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)型，我們做了哪些準備？

石敏俊：近幾年，國家層面相關(guān)政策在不斷完善。早在2021年12月，中央經(jīng)濟工作會議上就提出，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變。2022年初《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機制和政策措施的意見》發(fā)布，提出“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”。2022年11月，國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步做好原料用能不納入能源消費總量控制有關(guān)工作的通知》。 “新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”在各地逐步落實。如果所有的可再生能源和原料用能都不納入能源消費總量控制，那么能耗雙控與碳排放雙控就非常接近了。

中國環(huán)境報：《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》中提出，完善碳排放雙控相關(guān)法規(guī)制度。全面清理現(xiàn)行法規(guī)政策中與碳排放雙控要求不相適應(yīng)的內(nèi)容。您覺得主要有哪些方面的內(nèi)容需要銜接？

石敏俊：在地方實踐探索中，我們發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，還有一些需要銜接的政策。

一是目前各地的做法存在差異。比如，由于中央政府沒有明確規(guī)定，有的地方將所有的原料用能和可再生能源都不計入能源消費總量控制，有的地方只是講新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。由于做法上的差異，結(jié)果也有很大差別，碳減排的效果也有很大不同，下一步，要探討統(tǒng)一各地的做法。

二是能耗雙控政策在實施過程中，有些國家重點項目的能耗指標是單列的，不算入?yún)^(qū)域能耗控制指標中，而碳排放雙控政策目前沒有單列的做法。從能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，對于國家重點項目碳排放的計算，需要做好政策銜接。

三是電力的碳排放究竟是在生產(chǎn)端還是消費端計算有待明確。在能耗雙控管理中，電力是在用電端進行計算的。實施碳排放雙控后，電力的碳排放如何計算目前還沒有明確。電力碳排放的計算還會涉及應(yīng)對綠色貿(mào)易壁壘的問題。從理論上講，碳排放可以只算直接排放，也就是范圍一的排放。如果電力碳排放是在生產(chǎn)端計算，很容易區(qū)分其是可再生能源還是非可再生能源，碳排放因子更容易計算。如果把電力碳排放計入消費端，雖然有助于強化用電端的減排責(zé)任，但電力碳排放因子的準確性更加重要。所以，從能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，要進一步明確電力碳排放的計算。

中國環(huán)境報：推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，難點在哪？

石敏俊：除了前述政策銜接的問題，能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型還面臨統(tǒng)計數(shù)據(jù)和計測技術(shù)兩個方面的難題。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)方面，當前我國社會信用體系有待完善，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性還不夠，這會影響到企業(yè)碳排放的計算。比如，火力發(fā)電企業(yè)可能會根據(jù)煤炭的市場價格波動提前購買部分煤炭，煤炭的購買量和實際使用量并不一定相等。如何精準計算煤炭的實際使用量，對碳排放的計算影響很大。計測技術(shù)方面，在計算碳排放的過程中，不同煤炭品質(zhì)的碳排放因子也不一樣。目前學(xué)術(shù)界對碳排放因子的計算還有分歧，這些都增加了碳排放計算的難度。目前，碳排放計算的方法學(xué)還不是十分完善。

中國環(huán)境報：對于推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，您有哪些建議？

石敏俊：精準的碳排放計算是碳市場發(fā)展的基礎(chǔ)，盡快推動碳市場的擴容有助于提升碳排放計算的精準性。相比自愿減排交易市場、綠電綠證交易等，碳市場是強制減排交易市場，可以發(fā)揮更大的作用。

碳市場擴容可以擴大企業(yè)間減排成本的異質(zhì)性，增加碳市場的多元化和差異化，提高碳市場的活躍度。目前，我國碳市場覆蓋了我國40%左右的碳排放量，要努力加快碳市場擴容的步伐，爭取年內(nèi)將鋼鐵、電解鋁、水泥3個行業(yè)納入碳市場，再逐步將化工、航空納入碳市場，爭取碳市場能覆蓋全國70%左右的碳排放。

在碳市場的重點控排行業(yè)以外，還有許多非控排行業(yè)和大量的中小企業(yè)，占碳排放總量的約30%，可以利用碳稅、供應(yīng)鏈ESG等手段，調(diào)動其承擔減排責(zé)任的積極性。

當前我國尚未實現(xiàn)碳排放達峰，目前的政策重點是碳排放強度控制，也就是降低單位GDP的碳排放。我國碳市場的設(shè)計也是基于碳排放強度控制。只有碳排放強度的下降速度超過GDP增速，才能實現(xiàn)碳排放達峰。一旦碳排放總量達到峰值后，我國將轉(zhuǎn)向總量控制為主的階段，碳排放管理的重點也將從控制碳排放強度轉(zhuǎn)向控制碳排放總量。隨著時間的推移，我國碳市場的做法也會相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)新的減排目標和國際承諾。據(jù)中國環(huán)境報